探讨|关于四线城市市容市貌管理工作的思考
2017/5/9 发布人：365bet官网平台_365体育投注官网_365娱乐app官方版下载城市管理综合行政执法局 阅读：158668
随着城市规模的不断扩大，城市管理工作的地位和作用日益突出。但是，与城市发展要求和群众生产生活需要相比，我们在城市管理方面仍有较大差距，突出表现在四线城市，职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、执法行为粗放问题较为普遍。
特别是随着经济下行压力不断加大，很多城市将工作重心放在了环境保护和各种称号的创建上，随之而来的是商户和城管之间的冲突愈演愈烈，且多发生在创建城市。虽然城管体制改革号角已经吹响，但离落实还有一段路要走。
现状和问题
广义上的城管，包括城乡建设方面的私搭乱建、违章建筑治理，环境保护管理方面的噪声、扬尘、油烟、偷排等污染治理，工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告治理，交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆治理，水务管理方面向城市河道倾倒废垃圾，食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营治理等。
狭义上的城管一般指市容市貌的管理治理，包括治理占道、店外经营、门头招牌、摊贩区、店容店貌，以及做好道路保洁等任务。这是目前很多城管局的主要工作内容，也是我们一般意义上理解的城市管理工作。本文探讨的城市管理工作以狭义为主，兼顾大城管体制改革。
市容市貌管理工作主要“难”在四个方面：
一是长效难
占道店外经营治理是普遍性难题，也是最易反弹的治理难点。大部分流动商贩都深得游击战精髓，你进我退，你退我进。
出于城管形象以及商贩人身安全考虑，对于推车就跑的商贩，队员一般不会追赶；即使赶上了，由于缺乏执法权限和处罚依据，一般也都是写个保证书，教育了事。目前我们的管理手段主要靠盯守，商贩并没有真正被取缔。靠看死盯牢来治理占道经营也不科学，划片轮班盯守需要大量的人力，人员经费压力巨大，且效率低下。
所以，目前很多城市都是迎检机制，在迎检的关键阶段，全体人员上路段，才营造出了迎检期间不见一处占道店外经营的良好局面。但这种局面难以长久维持，迎检一过即大面积反弹。
这也给商贩造成了错觉，认为只有迎检期间不能摆摊，造成了创建一次商贩多一次的现状。
二是基层难
街道办事处作为政府的派出机构，不是严格意义上的一级政府，不具备很多法定职能，无机构、无职权也无力承担本应是一些政府职能部门依法履行的职责。
现实情况是，许多政府职能部门断章取义，片面以“属地化”为理由，推卸本应承担的法定责任，导致办事处目前几乎成为所有工作的责任主体和工作主体，成为行政管理和行政执法的主力军。
不仅要负责占道店外经营等小城管领域问题，还要进经营者内部区域查处燃煤经营、油烟净化器安装、室内喷漆、禁燃禁放、焚烧垃圾、建筑工地扬尘等大城管范围问题，清明节等传统祭祀节日还要上路口禁止群众烧纸祭拜，真正做到了“上管天、下管地、中间管空气，清明节还要管地狱”。
在这种传统的行政管理模式下，基层办事处成为各级各部门各项决策部署的最终落实者，推进工作中办事处在职能上的缺失使得工作机制不顺、工作保障不力，责权利严重不统一，成为制约工作开展的瓶颈，也与依法治国精神背道而驰，导致行政执法如同儿戏，难以在群众中树立威信。
三是群众难
治理占道经营的核心原则在于四个字：疏堵结合。由于城市规划的遗留问题和城市发展阶段的限制，有很大一批群众靠摆摊生存，也有很大一个群体在小摊上消费。
有需求就有市场，有市场摊贩就有生存，为了生存摊贩可以不惜一切。这就是为什么在治理占道经营过程中，很多群众不但不叫好，反而起哄的原因；也是个别商贩情绪过激，拿刀反抗伤人的原因。所以，解决占道经营问题不应该一味的堵，更应该立足于疏，服务好群众的需求。
但是，随着创建标准的不断提高，很多城市对主次干道占道经营实施“零容忍”政策，加剧了城管队员与商户之间的矛盾。特别是老城区和城乡结合部，由于城市建设的历史欠账，基础设施差，公共配套少，老旧小区多、住户集中，而这些区域的小街巷往往非常狭窄，商贩很难进胡同进行经营。群众需求和街巷狭窄的矛盾，导致很多城市的老城区都成为城市管理的难题。
四是执法难
加强城市管理的核心手段是加强和改进行政执法。如交警治理机动车闯红灯，靠的是监控系统和扣分处罚机制，闯红灯的机动车驾驶员将为违规行为付出严重的代价。
若靠交警在路口盯守，一个路口派四名交警也未必能看住。反之，为什么电动车闯红灯屡禁不止，正是因为难以对其进行有效的行政处罚，违法成本低。只有树立行政执法的严肃性和权威性，加大违法成本，增强行政执法的效力，才能有效保障城市管理工作长效常态推进。
执法难，主要难在两方面：
一方面是有行政执法权的部门执法力量分散。有行政执法权的部门工作缺乏力度，有前文所说推诿卸责的原因，也有力量分散、力不从心的原因。虽然目前有行政执法权的部门众多，但具体到每个部门都称执法人员人数有限，单打独斗缺乏力度，难以应付分管领域内众多的执法对象，最终往往只能依靠办事处开展工作。
另一方面是基层执法缺乏依据和手段。目前的行政执法主要依赖基层办事处高效率低成本的单一粗暴管理手段，但办事处无法定机构、无正式执法人员，工作人员大多是临时工，没有相应的执法资格和执法权力，缺乏有效的处罚手段，在这种情况下采取的暂扣等措施其实全部是违法行为。
即使进行了暂扣，违规商贩写完保证书后还得交还，商贩不痛不痒，顶多一两天不做生意，之后照出不误。而随着群众的法律观念不断增强，特别是面对少数民族、当地村民等难缠商贩群体，连暂扣都极易发生冲突，更别说进行其他处罚。
而一旦冲突，限于身份公安部门全部以互殴的治安问题进行处理，不会以暴力抗法来对待，导致违规商贩气焰愈发嚣张。
原因分析
造成上述问题的根源主要在于城市管理的工作机制和理念，城市管理能否从矛盾的多发地变成群众称赞的民心工程，考验的是地方政府的法制意识和法治思维，考验的是城市管理的价值取向、服务意识和为民情怀。目前主要表现在两个不相称上：
一方面是有些管理者法治思维和方式与依法治国精神不相称
党的十八大提出要更加重视发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法行政。领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力。要严格规范公正文明执法，推进行政执法创新和行政执法体制机制改革。
但在实际推进工作中，一些部门缺乏法定权责意识，还习惯于运用简单粗暴的行政命令来推进城管工作，依赖于基层高效率低成本的单一管理手段来解决城管难题，将本应立足于服务群众的基层窗口推向矛盾的风口浪尖。
其实做好环保、创文工作的核心在于两个方面，一是该花的钱花到，管住环境卫生；二是该治的违规行为治住，规范行为文明。特别是做好第二点，如何严厉打击违规经营者，树立大众对法规的敬畏至关重要。
而目前我们习惯的工作推进模式是重心下移和责任追究，总之就是靠追究基层来推进工作，各种责任追究机制、处罚办法都是在讲如何处罚镇办，而没有考虑如何处置不配合管理的违规经营者，没有考虑镇办又该去处罚谁，怎么去处罚。
其实这是严重的懒政怠政，简政放权不等于懒政推责、啥活儿都往基层压，不要让什么重心下移、下追一级成为部分部门懒政怠政的借口。
另一方面是有些城市管理理念与宗旨意识不相称
坚持以人为本，这是城市管理应遵循的基本原则，中央文件指出“城管工作应牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题”。
看到满街商贩，管理者脑子中首先反映出的概念不应该是遍地问题，而是遍地民生。特别是作为四线城市，个人认为群众的生存比城市的脸面更加重要，治理占道经营应以不扰民、不妨碍交通、不影响环境卫生、不贩卖假冒伪劣产品为基本准则，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，因地制宜的设立便民摊贩点，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，而不应该笼统的一刀切，追求一眼净。
对策建议
《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》已经出台，各地都出台了贯彻落实意见，应该说顶层设计已经完备，关键在于基层政府如何贯彻落实。梦想照进现实，或许还有一段漫长的路要走。
要想改变城管工作现状，形成长效常态，单靠基层的力量远远不够。个人认为，改进城管工作，核心在于规范和加强行政执法，明确执法依据、执法主体、执法流程、处罚标准和执法保障，解决谁来执法、如何执法和暴力抗法三个执法难题。
首先，迅速出台关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的贯彻落实意见，明确标准，理清权责、规范程序，构建大城管工作格局，整合行政执法力量，明确一个行政执法责任主体，推动行政执法力量由五指张开向握指成拳转变，有效避免部门之间推诿扯皮。
同时要通过联合法院、司法公证、法律援助等部门，邀请司法参与执法，借助司法助力执法，破解行政执法、城管执法的工作难题，增强城市管理、行政执法的规范性、严肃性、权威性。
其次，建立科学合理的工作考评体系和责任追究机制，严格依照法定职责明确各项工作的责任主体，充分发挥职能部门应有的作用，让有执法权利的单位动起来，不能把所有易激化矛盾的工作往下推，让一群没有执法资格的临时工往前冲，然后把处理临时工作为成本最低的激化矛盾回应方式。
督导工作应自下而上而不是自上而下，让基层成为发现问题的眼睛、宣传政策的喉舌、服务群众的窗口，而不是解决问题的拳头。
工作中基层应立足于排查问题、通知整改、验收成果，对拒不整改的违规者移交相关职能部门进行处罚，对拒不接受处罚的移交公安司法机关依法打击。
第三，因地制宜设立便民服务摊点，标准要考虑实际情况，为商贩谋求生存之地；
制定详细的执法流程规范，明确不同类别违规行为的处罚标准，规范城管执法行为，制定相关工作方案要为基层详细说明如何执法、如何处罚、拒不配合怎么办，而不是简单地指出问题和工作标准，对于如何处罚违规经营者只是一句“按照有关规定进行处罚”笼统了事；严厉打击暴力抗法人员，有效形成震慑，树立起大众对法规的敬畏感。
特别是随着经济下行压力不断加大，很多城市将工作重心放在了环境保护和各种称号的创建上，随之而来的是商户和城管之间的冲突愈演愈烈，且多发生在创建城市。虽然城管体制改革号角已经吹响，但离落实还有一段路要走。
现状和问题
广义上的城管，包括城乡建设方面的私搭乱建、违章建筑治理，环境保护管理方面的噪声、扬尘、油烟、偷排等污染治理，工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告治理，交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆治理，水务管理方面向城市河道倾倒废垃圾，食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营治理等。
狭义上的城管一般指市容市貌的管理治理，包括治理占道、店外经营、门头招牌、摊贩区、店容店貌，以及做好道路保洁等任务。这是目前很多城管局的主要工作内容，也是我们一般意义上理解的城市管理工作。本文探讨的城市管理工作以狭义为主，兼顾大城管体制改革。
市容市貌管理工作主要“难”在四个方面：
一是长效难
占道店外经营治理是普遍性难题，也是最易反弹的治理难点。大部分流动商贩都深得游击战精髓，你进我退，你退我进。
出于城管形象以及商贩人身安全考虑，对于推车就跑的商贩，队员一般不会追赶；即使赶上了，由于缺乏执法权限和处罚依据，一般也都是写个保证书，教育了事。目前我们的管理手段主要靠盯守，商贩并没有真正被取缔。靠看死盯牢来治理占道经营也不科学，划片轮班盯守需要大量的人力，人员经费压力巨大，且效率低下。
所以，目前很多城市都是迎检机制，在迎检的关键阶段，全体人员上路段，才营造出了迎检期间不见一处占道店外经营的良好局面。但这种局面难以长久维持，迎检一过即大面积反弹。
这也给商贩造成了错觉，认为只有迎检期间不能摆摊，造成了创建一次商贩多一次的现状。
二是基层难
街道办事处作为政府的派出机构，不是严格意义上的一级政府，不具备很多法定职能，无机构、无职权也无力承担本应是一些政府职能部门依法履行的职责。
现实情况是，许多政府职能部门断章取义，片面以“属地化”为理由，推卸本应承担的法定责任，导致办事处目前几乎成为所有工作的责任主体和工作主体，成为行政管理和行政执法的主力军。
不仅要负责占道店外经营等小城管领域问题，还要进经营者内部区域查处燃煤经营、油烟净化器安装、室内喷漆、禁燃禁放、焚烧垃圾、建筑工地扬尘等大城管范围问题，清明节等传统祭祀节日还要上路口禁止群众烧纸祭拜，真正做到了“上管天、下管地、中间管空气，清明节还要管地狱”。
连封门上锁、勒令停业这种完全不应该由办事处负责的工作也由办事处来推动，导致办事处目前普遍存在着管理过程就是违法过程的情况。从办事处的机构编制方案上看，根本就没有设置城管科等科室，办事处的城管城建环保等部门纯属私设科室的违规行为。在权利没有属地化，人员经费没有属地化的大前提下，只把责任属地化，有权利有职责有义务的职能部门成了督导部门、考核部门、排名部门，基层办事处无力反驳、不敢反驳。
虽然上级在安排部署工作中经常强调要部门联动、齐抓共管，但实际工作中最难实现的也是部门联动，变成了部门联动都不动、齐抓共管没人管，办事处为所有工作兜底。因为需要联动的工作往往都是有众多责任边界的工作，面临日益增加的工作压力，推进工作靠的是责任倒逼，奖惩机制往往只有惩没有奖，甚至干的越多责任越大挨批越多，导致大家看待问题并不认为是应该跳起来去摘的桃子，而是特别苦的黄连，虽然拿下对身体可能有好处，但是吃起来确实困难，性价比不高。
正好有办事处这个没有责任边界的存在，部门乐得清闲，争相将工作下压，而办事处最终成了吃黄连的哑巴，有苦难言。在这种传统的行政管理模式下，基层办事处成为各级各部门各项决策部署的最终落实者，推进工作中办事处在职能上的缺失使得工作机制不顺、工作保障不力，责权利严重不统一，成为制约工作开展的瓶颈，也与依法治国精神背道而驰，导致行政执法如同儿戏，难以在群众中树立威信。
三是群众难
治理占道经营的核心原则在于四个字：疏堵结合。由于城市规划的遗留问题和城市发展阶段的限制，有很大一批群众靠摆摊生存，也有很大一个群体在小摊上消费。
有需求就有市场，有市场摊贩就有生存，为了生存摊贩可以不惜一切。这就是为什么在治理占道经营过程中，很多群众不但不叫好，反而起哄的原因；也是个别商贩情绪过激，拿刀反抗伤人的原因。所以，解决占道经营问题不应该一味的堵，更应该立足于疏，服务好群众的需求。
但是，随着创建标准的不断提高，很多城市对主次干道占道经营实施“零容忍”政策，加剧了城管队员与商户之间的矛盾。特别是老城区和城乡结合部，由于城市建设的历史欠账，基础设施差，公共配套少，老旧小区多、住户集中，而这些区域的小街巷往往非常狭窄，商贩很难进胡同进行经营。群众需求和街巷狭窄的矛盾，导致很多城市的老城区都成为城市管理的难题。
四是执法难
加强城市管理的核心手段是加强和改进行政执法。如交警治理机动车闯红灯，靠的是监控系统和扣分处罚机制，闯红灯的机动车驾驶员将为违规行为付出严重的代价。
若靠交警在路口盯守，一个路口派四名交警也未必能看住。反之，为什么电动车闯红灯屡禁不止，正是因为难以对其进行有效的行政处罚，违法成本低。只有树立行政执法的严肃性和权威性，加大违法成本，增强行政执法的效力，才能有效保障城市管理工作长效常态推进。
执法难，主要难在两方面：
一方面是有行政执法权的部门执法力量分散。有行政执法权的部门工作缺乏力度，有前文所说推诿卸责的原因，也有力量分散、力不从心的原因。虽然目前有行政执法权的部门众多，但具体到每个部门都称执法人员人数有限，单打独斗缺乏力度，难以应付分管领域内众多的执法对象，最终往往只能依靠办事处开展工作。
另一方面是基层执法缺乏依据和手段。目前的行政执法主要依赖基层办事处高效率低成本的单一粗暴管理手段，但办事处无法定机构、无正式执法人员，工作人员大多是临时工，没有相应的执法资格和执法权力，缺乏有效的处罚手段，在这种情况下采取的暂扣等措施其实全部是违法行为。
即使进行了暂扣，违规商贩写完保证书后还得交还，商贩不痛不痒，顶多一两天不做生意，之后照出不误。而随着群众的法律观念不断增强，特别是面对少数民族、当地村民等难缠商贩群体，连暂扣都极易发生冲突，更别说进行其他处罚。
而一旦冲突，限于身份公安部门全部以互殴的治安问题进行处理，不会以暴力抗法来对待，导致违规商贩气焰愈发嚣张。
原因分析
造成上述问题的根源主要在于城市管理的工作机制和理念，城市管理能否从矛盾的多发地变成群众称赞的民心工程，考验的是地方政府的法制意识和法治思维，考验的是城市管理的价值取向、服务意识和为民情怀。目前主要表现在两个不相称上：
一方面是有些管理者法治思维和方式与依法治国精神不相称
党的十八大提出要更加重视发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法行政。领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力。要严格规范公正文明执法，推进行政执法创新和行政执法体制机制改革。
但在实际推进工作中，一些部门缺乏法定权责意识，还习惯于运用简单粗暴的行政命令来推进城管工作，依赖于基层高效率低成本的单一管理手段来解决城管难题，将本应立足于服务群众的基层窗口推向矛盾的风口浪尖。
其实做好环保、创文工作的核心在于两个方面，一是该花的钱花到，管住环境卫生；二是该治的违规行为治住，规范行为文明。特别是做好第二点，如何严厉打击违规经营者，树立大众对法规的敬畏至关重要。
而目前我们习惯的工作推进模式是重心下移和责任追究，总之就是靠追究基层来推进工作，各种责任追究机制、处罚办法都是在讲如何处罚镇办，而没有考虑如何处置不配合管理的违规经营者，没有考虑镇办又该去处罚谁，怎么去处罚。
其实这是严重的懒政怠政，简政放权不等于懒政推责、啥活儿都往基层压，不要让什么重心下移、下追一级成为部分部门懒政怠政的借口。
另一方面是有些城市管理理念与宗旨意识不相称
坚持以人为本，这是城市管理应遵循的基本原则，中央文件指出“城管工作应牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题”。
看到满街商贩，管理者脑子中首先反映出的概念不应该是遍地问题，而是遍地民生。特别是作为四线城市，个人认为群众的生存比城市的脸面更加重要，治理占道经营应以不扰民、不妨碍交通、不影响环境卫生、不贩卖假冒伪劣产品为基本准则，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，因地制宜的设立便民摊贩点，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，而不应该笼统的一刀切，追求一眼净。
对策建议
《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》已经出台，各地都出台了贯彻落实意见，应该说顶层设计已经完备，关键在于基层政府如何贯彻落实。梦想照进现实，或许还有一段漫长的路要走。
要想改变城管工作现状，形成长效常态，单靠基层的力量远远不够。个人认为，改进城管工作，核心在于规范和加强行政执法，明确执法依据、执法主体、执法流程、处罚标准和执法保障，解决谁来执法、如何执法和暴力抗法三个执法难题。
首先，迅速出台关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的贯彻落实意见，明确标准，理清权责、规范程序，构建大城管工作格局，整合行政执法力量，明确一个行政执法责任主体，推动行政执法力量由五指张开向握指成拳转变，有效避免部门之间推诿扯皮。
同时要通过联合法院、司法公证、法律援助等部门，邀请司法参与执法，借助司法助力执法，破解行政执法、城管执法的工作难题，增强城市管理、行政执法的规范性、严肃性、权威性。
其次，建立科学合理的工作考评体系和责任追究机制，严格依照法定职责明确各项工作的责任主体，充分发挥职能部门应有的作用，让有执法权利的单位动起来，不能把所有易激化矛盾的工作往下推，让一群没有执法资格的临时工往前冲，然后把处理临时工作为成本最低的激化矛盾回应方式。
督导工作应自下而上而不是自上而下，让基层成为发现问题的眼睛、宣传政策的喉舌、服务群众的窗口，而不是解决问题的拳头。
工作中基层应立足于排查问题、通知整改、验收成果，对拒不整改的违规者移交相关职能部门进行处罚，对拒不接受处罚的移交公安司法机关依法打击。
第三，因地制宜设立便民服务摊点，标准要考虑实际情况，为商贩谋求生存之地；
制定详细的执法流程规范，明确不同类别违规行为的处罚标准，规范城管执法行为，制定相关工作方案要为基层详细说明如何执法、如何处罚、拒不配合怎么办，而不是简单地指出问题和工作标准，对于如何处罚违规经营者只是一句“按照有关规定进行处罚”笼统了事；严厉打击暴力抗法人员，有效形成震慑，树立起大众对法规的敬畏感。
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